Donderdag 23 februari 2017

1-1-2 is tijdelijk niet bereikbaar, probeer het later opnieuw

Inleiding

Bijna iedereen die een mobiele telefoon gebruikt kan zich een situatie herinneren waarin zijn of haar toestel geen bereik had. Slecht bereik is op zichzelf al vervelend. Nog vervelender is de situatie waarin iemand in een noodgeval het noodnummer niet kan bereiken. Bereikbaarheid van 1-1-2 kan van levensbelang zijn. In een noodsituatie telt elke seconde. Maar hoe wordt ervoor gezorgd dat het noodnummer bereikbaar is?  Wat zijn de verplichtingen van telecomproviders met betrekking tot continuïteit van het door hen aangeboden netwerk? En hoe ‘betrouwbaar’ is 1-1-2 eigenlijk in Nederland?

In dit artikel wordt de relevante wetgeving besproken en wordt kort ingegaan op de praktijk. De regels en verplichtingen die voortvloeien uit het overeenkomstenrecht blijven buiten beschouwing.

Agentschap Telecom

Aanbieders van openbare telecommunicatienetwerken of –diensten dienen zich te houden aan bepaalde voorschriften voor continuïteit en veiligheid. Alle gebruikers van de frequentieruimte voor landelijke openbare communicatienetwerken dienen in het bezit te zijn van een vergunning voor dit gebruik. Agentschap Telecom, onderdeel van het ministerie van Economische zaken, verleent dergelijke vergunningen. Tevens ziet zij erop toe dat de gestelde voorwaarden worden nageleefd. Deze voorschriften en voorwaarden zijn gebaseerd op bepalingen uit de Telecommunicatiewet. ¹ https://www.agentschaptelecom.nl/onderwerpen/openbare-netwerken/wettelijk-kader

Wettelijk kader

Hoofdstuk 11a van de Telecommunicatiewet (hierna: Tw) bevat het wettelijke kader omtrent de continuïteit en veiligheid die de aanbieders van telecommunicatienetwerken  dienen te waarborgen.  Art. 11a.1 lid 1 Tw verplicht hen ‘passende technische en organisatorische maatregelen’ te nemen om de risico’s voor de veiligheid en integriteit van hun netwerken en diensten te beheersen.²http://wetten.overheid.nl/BWBR0009950/2017-01-01#Hoofdstuk11a_Artikel11a.1

Telecomproviders dienen bovendien ook maatregelen te treffen voor het geval een technische storing optreedt of het elektriciteitsnetwerk uitvalt. Er wordt hier uitgegaan van een bepaalde zorgplicht voor de providers. Deze zorgplicht is uitgewerkt in het Besluit continuïteit openbare elektronische communicatienetwerken en –diensten.³http://wetten.overheid.nl/BWBR0032149/2013-01-01 In dit besluit wordt er rekening mee gehouden dat storingen niet altijd te voorkomen zijn.⁴I.S.J. Houben, Mr. C. Assers Handleiding tot de beoefening van het Nederlands Burgerlijk Recht. 7. Bijzondere overeenkomsten. Deel X. Onbenoemde overeenkomsten, Deventer: Kluwer 2015, nr. 282 Mocht zo’n storing of uitval plaatsvinden en heeft dit een belangrijke inbreuk van de veiligheid of verlies van integriteit ten gevolge, dan dienen de aanbieders dit zo snel mogelijk bij het Agentschap Telecom te melden.⁵https://www.agentschaptelecom.nl/onderwerpen/openbare-netwerken/wettelijk-kader/wettelijk-kader-continuiteit-en-meldplicht, art. 11a.2 Tw: http://wetten.overheid.nl/BWBR0009950/2017-01-01#Hoofdstuk11a_Artikel11a.2

Een zorgplicht is misschien te vrijblijvend als het gaat om de bereikbaarheid van het noodnummer. Op telecomproviders rust dan ook een extra verplichting zorg te dragen voor de kosteloze en onbelemmerde bereikbaarheid van het alarmnummer. Deze verplichting is vastgelegd in art. 7.7 Tw.⁶http://wetten.overheid.nl/BWBR0009950/2017-01-01#Hoofdstuk7_Artikel7.7 Lid 3 van dit artikel bepaalt dat aanbieders van openbare elektronische communicatienetwerken die uitgaande gesprekken naar het alarmnummer faciliteren, voorzieningen moeten treffen die noodzakelijk zijn om de ononderbroken toegang tot dat alarmnummer te waarborgen. Vergelijken we deze bewoordingen met die van art. 11a.1 Tw, dan valt op dat hier niet langer wordt gesproken over ‘passende’ maatregelen. Bij de maatregelen op grond van art. 11a.1 Tw is ruimte voor een afweging; voor de invulling van deze maatregelen gaat het om de verhouding tussen de kosten van de maatregelen en de betrokken risico’s.⁷Tempelman, in: T&C Telecommunicatie- en privacyrecht, art. 11a.1 TW, aant. 2 (online, laatst bijgewerkt op 1 april 2015) Bij de verplichting op grond van art. 7.7  lid 3 Tw is geen ruimte voor afwegingen, aanbieders zijn verplicht de voorzieningen treffen. Bij ‘opstoppingen’ in het telefoonnetwerk door overbelasting dient de aanbieder alle noodzakelijke maatregelen te treffen om de bereikbaarheid van alarmnummers te blijven waarborgen, voor zover deze maatregelen niet technisch onmogelijk of economisch onhaalbaar zijn.⁸Zwenne, in: T&C Telecommunicatie- en privacyrecht, art. 7.7 TW, aant. 2 (online, laatst bijgewerkt op 1 april 2015)

De wetgeving rondom het waarborgen van continuïteit is dus strenger met betrekking tot de bereikbaarheid van 1-1-2. In de praktijk blijkt dit helaas niet altijd voldoende om continuïteit te waarborgen.

Praktijk

Uit een rapport van Agentschap Telecom uit 2013 blijkt de omvang van dit probleem in 2012.⁹https://www.agentschaptelecom.nl/sites/default/files/samenvatting-rapport-onder-de-loep_0.pdf Een kleine greep uit  het overzicht van storingen:

27/28 maart 2012: 60 bellers kunnen niet worden doorverbonden naar de meldkamers van de hulpdiensten.

20/21 juni 2012: 214 bellers krijgen geen contact met 112.

31 oktober 2012: 101 oproepen komen niet door.

Deze onderzoeksresultaten zijn schokkend. Het gaat om grote hoeveelheden ‘gemiste’ noodoproepen. Waar gaat het fout? Het Agentschap merkt op dat er niet een specifieke zwakke plaats aan valt te wijzen in de ‘1-1-2- keten’. Met betrekking tot de oorzaken van de storingen is er meer samenhang te ontdekken; zes storingen waren het gevolg van technische problemen en twee storingen waren te danken aan menselijke fouten. Met name tijdens onderhoud blijken zich veel storingen voor te doen.

Wanneer men geen contact krijgt met de 1-1-2 alarmcentrale en in de wachtrij blijft staan krijgt men een automatische melding met de tekst ‘Blijf aan de lijn, u wordt zo spoedig mogelijk geholpen’. Dit zal niet in alle gevallen verstandig zijn, zeker niet wanneer dit betekent dat men in een noodsituatie meerdere minuten in een wachtrij zal staan. Agentschap Telecom merkt in bovengenoemd rapport op dat het wellicht raadzaam is het systeem zo in te richten dat wanneer een beller in de wachtrij staat, hij na twintig seconden te horen krijgt dat hij opnieuw 1-1-2 moet bellen of het met een vaste telefoon moet proberen. De kans dat een oproep verloren gaat of een noodgeval niet tijdig bij een meldkamer doorgegeven kan worden, wordt hierdoor kleiner. Overigens verdient vermelding dat indien duidelijk is dat er 1-1-2-oproepen gemist zijn, de alarmcentrales contact opnemen met de bellers (telefonisch dan wel via huisbezoek). Dit lukte in 2012 in bijna alle gevallen, afgezien van enkele prepaid-bellers.

Verbetering

Direct na de storingen van 2012 zijn er maatregelen getroffen om de 1-1-2-keten te verbeteren. Er is gewerkt aan verbeterpunten en er is een verbetertraject opgericht tussen onder andere KPN en de Koninklijke Landelijke Politiedienst (KLPD). Vermoedelijk is de situatie sinds 2012 dan ook verbeterd. Voor een duidelijk oordeel is het echter wachten op de nieuwe cijfers,  die tot op heden niet door het Agentschap zijn gepubliceerd.

In een rapport van Agentschap Telecom uit 2015 concludeert het Agentschap, met betrekking tot de landelijke 1-1-2 dekking, dat ook de geografische dekking van 1-1-2 binnen Nederland de laatste jaren verbetert dankzij getroffen extra maatregelen.¹⁰Agentschap Telecom, Mobiele bereikbaarheid 1-1-2 in Nederland, Onderzoeksfase 2, de meetresultaten in hoofdlijnen, 2015, https://www.agentschaptelecom.nl/sites/default/files/at_rapport_bereikbaarheid_1-1-2.pdf Dit rapport volgt uit een onderzoek naar de geografische bereikbaarheid van 112 in Nederland. De extra maatregelen die hier getroffen waren bestonden onder andere uit het oproepen laten overnemen door andere netwerken indien het eigen netwerk niet beschikbaar is, en een bijzondere doorschakeling in grensgebieden. Bij het uitvoeren van validatiemetingen zijn 11.796 oproepen gedaan, waarvan slechts 112 oproepen mislukten. Het Agentschap merkt op dat dit overeenkomt met de gangbare kwaliteitseisen binnen mobiele netwerken, te meer nu 100% radio-dekking per definitie niet mogelijk is. Ter vergelijking merkt zij op dat er in andere Europese landen tot soms 40% van het land geen dekking heeft. Het Agentschap stelt dat de situatie naar verwachting alleen nog maar zal verbeteren, nu enkele grote network operators bezig zijn met aanpassingen in hun netwerk.

Conclusie

Onbereikbaarheid van het noodnummer kan grote gevolgen hebben. Er spelen allerlei factoren mee bij de bereikbaarheid van 1-1-2 vanaf een mobiele telefoon. Er moet echter voorkomen worden dat onbereikbaarheid van 1-1-2 te wijten is aan een instabiel netwerk. Op telecomproviders rust de verplichting de continuïteit van hun netwerk te waarborgen. De wet probeert door het stellen van strenge regels de bereikbaarheid van in het bijzonder het noodnummer zoveel mogelijk te verzekeren. In de praktijk ging het in het verleden toch met enige regelmaat fout.  Er zijn echter maatregelen genomen, met het doel de bereikbaarheid van 1-1-2 te verbeteren. Op het gebied van geografische dekking is de laatste jaren een verbetering te zien, en vergeleken met verschillende andere landen is de dekking in Nederland bijzonder goed. Vermoedelijk is de situatie ten aanzien van het aantal storingen ook verbeterd. Dit moet echter nog blijken uit nieuwe concrete cijfers. De wetgever, Agentschap Telecom, telecomproviders en alle andere betrokken partijen dragen samen bij aan een steeds betrouwbaarder noodnummer.